Коммунальное хозяйство — это многоотраслевая сфера хозяйствования, в которой тесно переплелись организационно-технические, социально-экономические вопросы, связанные с коммунальным обслуживанием населения и прочих потребителей. Эффективное и устойчивое его функционирование — одна из наиболее сложных и важных задач, стоящая перед властями всех уровней уже не один десяток лет. Несмотря на это, коммунальное хозяйство России переживает кризис, обусловленный множеством причин. Среди таковых можно выделить не эффективность системы управления финансами коммунального хозяйства, высокий уровень затрат коммунальных предприятий. Кроме того, в отрасли отсутствуют экономические стимулы для снижения издержек, не развита конкурентная среда. В конечном итоге страдает население, не получающее качественных коммунальных услуг, а также муниципалитеты, расходующие большую часть своих бюджетов на финансирование деятельности убыточных коммунальных предприятий.
Для определения направлений государственного регулирования финансов коммунального хозяйства не обходимо описать состояние финансов жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ), проанализировать зарубежный опыт функционирования данной отрасли.
Коммунальное хозяйство является крупной сферой ЖКХ. Услуги коммунального хозяйства включают:
1) теплоснабжение;
2) электроснабжение;
3) газоснабжение;
4) водоснабжение и водоотведение;
5) услуги предприятий по утилизации отходов.
Большинство программ по реформированию системы ЖКХ разрабатываются в целях повышения эффективности, достижения безубыточности на рынке услуг коммунального хозяйства. Ключевым вопросом функционирования отрасли является построение эффективных рыночных отношений, влияющих на повышение качества и доступность для населения коммунальных услуг.
В 2003 г. доходы жилищно-коммунального комплекса от оказания услуг составили 805,7 млрд руб., в том числе населению было оказано услуг на 598 млрд руб.*(1)
Основная доля услуг приходится на коммунальное хозяйство. Так, в 2002 г. коммунальные предприятия оказали услуг на сумму 570,8 млрд руб., в то время как общая сумма выполненных жилищно-коммунальных работ (услуг) в этом же году составила 723,5 млрд руб. По объему валовой продукции данный сегмент отрасли занимает около 78% общего оборота по ЖКХ*(2).
Как отмечалось выше, современная организация экономических отношений в коммунальном хозяйстве характеризуется рядом системных недостатков, без устранения которых сложно вести речь о нормализации функционирования сектора, повышении надежности и качества, а также обеспечении стабильной стоимости коммунальных услуг. Выступив на начальном этапе экономических реформ в роли амортизатора социальных последствий либерализации цен, жилищно-коммунальная сфера России к настоящему времени сама превращается в источник угроз для социального и экономического развития страны.
Износ коммунальной инфраструктуры составляет более 60%, около четверти основных фондов
Структура финансирования производства жилищно-коммунальных услуг для населения в 2001—2003 гг. полностью отслужили свой срок. Число аварий выросло за 10 лет примерно в 5 раз и составило в 2000 г. 70 на 100 км сетей водоснабжения и 200 на 100 км сетей теплоснабжения. Потери, связанные с утечками из-за внутренней и внешней коррозии труб, составляют также 10 — 15%, а срок службы теплотрасс по этой причине в настоящее время в 4 — 6 раз ниже нормативного. Суммарные потери в тепловых сетях достигают 30% произведенной тепловой энергии, что эквивалентно 65 — 80 млн т условного топлива в год.
Коммунальное хозяйство уже на протяжении многих лет остается убыточной сферой деятельности. Из 360 млрд руб. жилищно-коммунальных услуг, оказанных населению в 2001 г., 170,6 млрд руб. (47,7%) оплатили граждане, 129,1 млрд руб. (35,5%) было компенсировано дотациями, поступающими из бюджетов разных уровней. Из-за отсрочек платежей и задержек зарплат бюджеты недоплатили примерно 60,3 млрд руб. (16,8%). К 2003 г. недофинансирование сократилось до 9,8% (см. схему)*(3).

В 2003 г. Госстрой РФ*(4) впервые в России провел работу по инвентаризации кредиторской и дебиторской задолженности предприятий коммунального хозяйства. Анализ результатов инвентаризации предприятий отрасли по состоянию на 1 января 2003 г., проведенной субъектами РФ в соответствии с приказом Госстроя России от 21.04.2003 N 142, выявил кредиторскую задолженность отрасли в размере 274 млрд руб., при этом потребители ей должны 184 млрд руб. Значительные суммы накопленной задолженности — одно из наиболее существенных препятствий развития коммунального хозяйства.
Проведенный в ряде регионов страны анализ этой задолженности показал, что основными причинами ее возникновения у большинства предприятий отрасли являются бюджетное недофинансирование и несовершенное тарифное регулирование. Коммунальные предприятия недополучают из бюджетов весь требуемый для покрытия своих расходов по производству и реализации услуг объем финансовых средств. Кроме того, в результате временного разрыва между ростом цен и тарифов на ресурсы и очередным повышением тарифов на коммунальные услуги предприятия несут убытки и, как следствие, растет их кредиторская задолженность.
В свою очередь местные органы власти из-за дефицита бюджетов сдерживают пересмотр тарифов коммунальных монополий. Таким образом, возникшая кредиторская задолженность является скрытой формой дефицита бюджета, перемещенного с федерального уровня на уровень муниципалитетов и впоследствии перешедшего в форму просроченной кредиторской задолженности муниципальных предприятий.
Не менее важная проблема — перекрестное субсидирование, позволяющее наряду с прямыми выплатами из бюджета держать жилищно-коммунальные платежи на достаточно низком уровне. При перекрестном субсидировании тарифы на электроэнергию и теплоснабжение для населения устанавливаются в несколько раз ниже, чем для предприятий.
Так, в Москве в 1992 г., накануне реформы ЖКХ, тарифы на воду для промышленных потребителей в 87 раз превышали тарифы для населения. К 1996 г. разница уменьшилась до 9 раз. Аналогичной была ситуация в Волгограде и других промышленных городах. На начало 2001 г. разница в тарифах для промышленных предприятий и населения в целом по России составляла на отопление 1,25 раза, на снабжение горячей водой — 1,1, на снабжение холодной водой — 2,1, на канализацию — 2, на электроэнергию — 1,3 раза. В связи с этим нельзя согласиться с предложением увеличения ставки выплачиваемого предпринимателями единого социального налога в части коммунальной составляющей*(5).
В планово-распределительной системе, когда плата за энергоресурсы была незначительной, а большинство предприятий существовало безбедно, перекрестное субсидирование никого особенно не тревожило. Сегодня ситуация изменилась. Цены на энергоресурсы в России приблизились к мировым, а тарифы для предприятий превысили мировые. Положение усугубляется тем, что энергозатраты отечественных предприятий выше зарубежных, соответственно и цены на аналогичную продукцию значительно больше. Поэтому предприятиям, даже выпускающим качественную продукцию, трудно удержаться на рынке. Отказ от перекрестного субсидирования — основа для снижения тарифов для предприятий. К настоящему моменту только в 17 субъектах РФ практически полностью отсутствует перекрестное субсидирование тарифов на услуги водоснабжения, водоотведения, теплоснабжения*(6).
Другим наболевшим вопросом в коммунальной сфере являются льготы для различных категорий граждан, которые затрагивают 63% населения (судьи, работники прокуратуры, ветераны труда и войны, инвалиды I, II групп и др.). Законодательство освобождает их (полностью или частично) от оплаты жилищно-коммунальных услуг, а приходящиеся на них расходы не компенсируют ни федеральные власти, ни ведомства. Оцениваются такие льготы в 40 млрд руб. в год*(7). Отмена льгот и внедрение адресной социальной помощи позволят коммунальным предприятиям компенсировать часть убытков. Необходимо отметить, что успех данного мероприятия возможен только при соблюдении строгой финансовой дисциплины на уровне муниципальных бюджетов.
Россия характеризуется большим разнообразием региональных особенностей, связанных с административными, нормативно-правовыми, климатическими, технологическими отличиями и размерами территорий муниципальных образований.
Большинство основных фондов в коммунальной сфере является муниципальной собственностью, т.е. вопросы владения, распоряжения и пользования ими находятся в ведении муниципальных органов власти. Жилищное законодательство и вопросы социальной поддержки населения являются предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Такая ситуация приводит к большому нормативно-правовому разнообразию в регионах. Эти различия могут заключаться в условиях финансирования отрасли, в подходах к вопросам собственности на объекты жилищно-коммунального хозяйства, в социальной, тарифной политике в этой сфере.
В регионах сложились различные схемы административного управления отраслью, начиная от жесткой вертикальной схемы управления и финансирования в пределах региона и заканчивая ситуацией, когда муниципальные образования полностью самостоятельны в вопросах жилищно-коммунального хозяйства.
Климатические особенности в регионах приводят к различию в сезонности предоставления коммунальных услуг, в частности — отопления, к использованию различных технологий их предоставления и, в конечном счете, к объективно разной стоимости жилищно-коммунальных услуг. Учет климатических особенностей, например, Крайнего Севера, может привести к различным подходам к развитию отрасли, демонополизации и развитию конкуренции на рынке коммунальных услуг.
Наряду с климатической спецификой существуют значительные технологические особенности предоставления жилищно-коммунальных услуг. К таким особенностям можно отнести вид топлива, используемый в теплоснабжении, и способ его поставки, поверхностный или подземный водозабор, технологию водоподготовки и т.д. Технологические особенности также могут существенно влиять на подходы к развитию конкуренции и демонополизации отрасли.
Проблемы в коммунальном хозяйстве являются в настоящий момент наиболее значительной причиной несбалансированности местных и региональных бюджетов. На дотирование ЖКХ России уходят от 40 до 80% средств местных бюджетов и значительная доля расходов бюджетов субъектов Федерации. Это ведет к тому, что строить жилье городам невыгодно, поскольку каждый введенный в эксплуатацию жилой дом или социальный объект ложится дополнительной нагрузкой на местный бюджет, в свою очередь, требуя дотаций, что способствует обострению бюджетного кризиса.
Государственное регулирование финансов коммунального хозяйства является необходимым условием эффективного развития как местного самоуправления, улучшения финансового положения муниципальных образований, так и предприятий коммунальной отрасли. Реформирование данной отрасли носило половинчатый характер. Чтобы власти вновь вспомнили о болезненной реформе коммунального хозяйства, потребовались кризис в Приморье, реальная угроза его разрастания в масштабах Российской Федерации и вмешательство Президента РФ. По словам В. Путина, «мы проспали реформу ЖКХ, а когда проснулись, оказались на пороге коммунальной катастрофы»*(8). Поэтому все более очевидным становится то, что стабильное развитие коммунального хозяйства возможно только в том случае, если в эту сферу будут привлечены частные компании. Так, в Перми компания «Современный город», связанная с холдингом «Интеррос», взяла в аренду городской водоканал. Компания «Российские коммунальные системы» (РКС), созданная в мае 2003 г., намерена управлять активами коммунального хозяйства в 37 регионах России, причем уже на сегодняшний день РКС отвечает за коммунальные услуги 4,5 млн потребителей в 15 регионах России. В конце февраля 2004 г. была создана компания «Региональные коммунальные инвестиции». Ее работа предполагает создание системы современных эффективно работающих компаний по предоставлению услуг в коммунальной сфере. В российскую коммунальную отрасль идут даже иностранные компании. Так, французская корпорация (Veolia Environnement) договаривается об аренде подольского и питерского водоканалов.
Но одного интереса частного капитала недостаточно. Государство должно разработать конкретные механизмы передачи коммунального хозяйства в управление частному бизнесу, с учетом интересов населения страны. Необходимо определить механизмы государственного финансового регулирования коммунального хозяйства в современных условиях. Зарубежная практика может предложить следующие варианты взаимодействия частного бизнеса и государства.
В большинстве европейских стран системы водоснабжения уже давно находятся в управлении специализированных частных компаний. В 1980 г., когда парижский водопровод совсем обветшал, не желая резко повышать цену на воду или предоставлять дотации службе водоснабжения из городской казны, депутаты Законодательной собрания Парижа предложили схему делового партнерства муниципалитета и частных компаний. Компании Generale des Eaux поручили управление водоснабжением на правом берегу Сены, а компании Lyonnaise des Eaux — на левом. Частные компании оптом покупали поставляемую муниципалитетом воду на выходе из резервуаров и перепродавали ее потребителям. Определенная в договоре разница в ценах составляла вознаграждение компаний. Спустя семь лет была создана компания (SAGEP), в ведение которой были переданы производство, резервуары и центр управления водоснабжением. Помимо качественного водоснабжения компания должна была реализовать инвестиционную программу на сумму 4,5 млрд франков по обновлению системы водоснабжения. Оценивать достигнутые (SAGEP) успехи можно по разным критериям, но главное — это качество воды, которую иностранцы принимают за родниковую. Таким образом, акционерный союз местных властей и частных компаний дал парижанам неплохой результат.
Впрочем, помимо так называемой французской модели, когда муниципальное коммунальное имущество передается в управление частной компании на основании долгосрочного (до 30-50 лет) концессионного соглашения, есть еще и английская. Чем они различаются?
Во французском варианте муниципалитет оставляет за собой право собственности на весь имущественно-хозяйственный комплекс водоснабжения и допускает частных операторов в этот сектор либо на условиях совместного владения, либо через контракты. В английской модели частный оператор полностью или частично выкупает в собственность инфраструктурные активы и финансирует их развитие за счет собственных средств. Например, в Англии предприятия водоснабжения были полностью приватизированы. Но сегодня британцы сомневаются в эффективности приватизации. У них появилась даже такая присказка: «хуже и страшнее монополиста может быть только частный монополист»*(9).
Любая частная компания преследует прежде всего сугубо коммерческие интересы. За все хорошее нужно платить и дороже, чем за плохое. Так, если «Современный город» вложит в пермский водоканал 100 млн дол., то тарифы на воду в течение трех-четырех лет должны вырасти примерно в 2 раза*(10). Эти расчеты подтверждаются мировым опытом. В Чехии, где в начале 1990-х гг. французские компании стали реорганизовывать систему водоснабжения, тарифы в результате увеличились в 18 раз (правда, и качество водопроводных систем стало французским). То же самое произошло в Венгрии.
Между тем зарубежный опыт, где на реформу коммунального хозяйства ушло 15-20 лет, весьма показателен и полезен для России, которая сейчас стоит на пороге масштабных преобразований в этой жизненно важной отрасли.
Алгоритм передачи коммунального объекта в управление частной компании должен содержать два этапа. Первый — этап реструктуризации (контракт на управление). Стороны должны определить задачи, которые перед ними стоят, — повышение качества управления, создание служб по работе с потребителями, повышение эффективности производственного процесса. Этот этап не является капиталоемким. Обычно бюджетом финансируется неотложная программа реабилитации инфраструктуры, а частная компания вкладывает деньги в реструктуризацию предприятия, подготовку персонала, разработку контракта. Если частный оператор видит перспективы бизнеса, то приступает ко второму этапу (в рамках договора аренды с правами внесения улучшений или по-прежнему в рамках контракта на управление) — инвестиционному.
В ближайшие два-три года сферу коммунальных услуг ожидает бурный процесс консолидации бизнеса. Ключевыми направлениями государственного регулирования финансов коммунального хозяйства на ближайшие годы являются:
обеспечение финансовой стабилизации отрасли путем реструктуризации и ликвидации задолженности коммунальных предприятий и доведения тарифов на коммунальные услуги для населения и других потребителей до экономически обоснованного уровня;
обеспечение государственной поддержки и со здание условий для привлечения негосударственных инвестиций в процесс модернизации коммунального комплекса;
разграничение полномочий между различными уровнями власти в вопросах регулирования оплаты коммунальных услуг, упорядочения предоставления льгот и совершенствования механизмов социальной защиты населения по оплате этих услуг;
ликвидация перекрестного субсидирования тарифов, совершенствование процедур тарифного регулирования коммунальных предприятий монополистов, их увязка с регулированием тарифов на электроэнергию и газ, а также бюджетным процессом;
развитие концессионных и инвестиционных механизмов в коммунальном хозяйстве;
привлечение средств иностранных инвесторов под гарантии бюджетов разных уровней;
завершение перехода на полную оплату потребителями коммунальных услуг, включая отчисления на капитальный ремонт, с учетом роста потребности в средствах на предоставление жилищных субсидий гражданам, а также роста потребности в дотировании бюджетной сферы;
регулирование налогообложения деятельности коммунальных предприятий и управляющих компаний.
В результате проводимых в отрасли реформ и преобразований должна измениться вся система финансирования мероприятий по модернизации и развитию коммунального хозяйства. Инвестиционное финансирование коммунального комплекса будет осуществляться в основном за счет привлечения заемных ресурсов (в первую очередь средств частных инвесторов). Бюджетное финансирование инвестиций в коммунальное хозяйство будет возможным в ограниченном объеме и будет являться не альтернативой, а дополнением к заемному финансированию.
Основным направлением изменения системы финансирования отрасли должно стать постепенное прекращение дотирования убытков деятельности коммунальных предприятий за счет бюджета. По этапное прекращение практики перекрестного субсидирования различных групп потребителей позволит снизить объем бартерных и других операций в неденежной форме в отрасли, повысить эффективность работы коммунальных предприятий.
Важным элементом участия государства в финансировании модернизации коммунального хозяйства будет поддержание в течение ряда лет стабильного уровня выплат на социальные счета граждан при зафиксированном уровне тарифов на коммунальные услуги (на регулируемый период). Это обеспечит сектору стабильное финансирование, а инвесторам — гарантированный возврат в разумные сроки капитала, вложенного в модернизацию и развитие коммунального хозяйства.
В результате развития конкурентных отношений в коммунальном хозяйстве будет качественно повышена эффективность его функционирования, что обеспечит общее снижение расходов на содержание коммунального хозяйства и привлечение дополнительных финансовых ресурсов для модернизации коммунального хозяйства. Только таким образом может быть достигнута основная цель осуществляемой жилищно-коммунальной реформы — улучшение качества услуг для населения и прочих потребителей.