К построению единой системы внешнего государственного финансового контроля

финансовый контроль

Эффективная работа контрольно-ревизионных органов возможна при грамотно построенной вертикали власти, оптимальном взаимодействии по горизонтали, в рамках единого правового и экономического пространства, при надлежащем правовом обеспечении их деятельности.
Принятый в 1998 г. Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее Кодекс) впервые в законодательном порядке сформулировал и решил ряд нормативных правовых проблем содержания и организации финансового контроля. Однако Кодекс является, в основном, системообразующим нормативным правовым актом, содержащим основополагающие начала бюджетного процесса, в том числе финансового контроля. Отсутствие в Кодексе и других федеральных законах основ контрольной деятельности, принципов организации органов внутреннего и внешнего контроля создает определенные трудности и условия для неограниченного правотворчества на всех уровнях бюджетной системы и ведет к трактованию положений о финансовом контроле без учета целостности и правового единства бюджетной системы Российской Федерации.
Единство бюджетной системы Российской Федерации должно обеспечиваться единой правовой базой, в том числе регулирующей государственный и муниципальный финансовый контроль. В этих условиях требуется создание стройной системы финансового контроля, основанной на единых подходах и принципах организации, которая обеспечит единообразие контроля за государственными и муниципальными средствами во всей бюджетной системе.
Самая главная проблема сегодня в том, что федеративное устройство России еще не осознано как целостная правовая система. Федеральные органы власти, имея исключительные права на регулирование по предметам ведения Российской Федерации, забывают о проблемах субъектов РФ. Но точно так же субъекты РФ забывают о правовых проблемах муниципальных образований.
Несколько лет ведется разговор о необходимости принятия основополагающего правового акта, являющегося системообразующим звеном общей системы нормативных правовых актов государственного финансового контроля. Речь идет о Федеральном законе «О государственном финансовом контроле в Российской Федерации».
Нормы действующего Кодекса, определяющие основы государственного и муниципального контроля, не справляются с этой задачей. Их слабость и противоречивость приводят к замкнутости контроля по уровням бюджетной системы Российской Федерации, к отсутствию развитых механизмов взаимодействия, координации и прямого контроля органов государственной власти вышестоящего уровня бюджетной системы РФ над нижестоящим. Действующее федеральное законодательство практически не регламентирует организацию финансового контроля на региональном, а тем более на муниципальном уровне, оставляя это на усмотрение региональных и местных органов власти.
В соответствии со ст. 153 и 265 Кодекса законодательные органы, представительные органы местного самоуправления для осуществления контроля формируют и определяют правовой статус собственных органов. В результате различные регионы РФ по-разному организуют у себя финансовый контроль, предоставляют разные, порой очень ограниченные полномочия своим контрольным органам.
В 30 регионах контрольно-счетные органы входят в состав законодательных (представительных) органов власти субъектов Федерации. Эти органы не имеют возможностей для самостоятельного планирования своей деятельности, с тем чтобы обеспечить соблюдение принципа системности в контроле за исполнением регионального бюджета, их руководители, не являясь должностными лицами субъекта РФ, не несут ответственности за результаты своей деятельности. Некоторые из этих контрольно-счетных органов даже не имеют полномочий на проведение контрольных мероприятий, не говоря уже о применении санкций к нарушителям финансовой дисциплины. Иногда отдельные депутатские фракции используют несамостоятельные контрольно-счетные органы как инструмент сведения счетов в политической борьбе, что противоречит основному принципу деятельности органов внешнего государственного финансового контроля объективности и политической независимости.
Принцип независимости органов внешнего финансового контроля является общепризнанным в мировой практике и зафиксирован, в частности, в Лимской декларации руководящих принципов контроля. Ассоциация контрольно-счетных органов РФ выступает за то, чтобы они на всех уровнях бюджетной системы РФ имели статус юридического лица, обладали организационной, функциональной и финансовой независимостью, которая должна быть закреплена законодательно. Из 86 созданных на текущий момент контрольно-счетных органов субъектов РФ статус юридического лица имеет примерно половина. До сих пор еще у трех субъектов РФ нет собственных контрольно-счетных органов.
Велик разброс и в численности сотрудников контрольно-счетных органов: в среднем по региону они состоят из 12-15 человек, во многих субъектах Федерации счетные палаты насчитывают не более 10 человек. Так, например, в Контрольно-счетной палате Орловской области работают только 4 сотрудника, а бюджет сравним с бюджетом Калужской области, но там штат работников палаты более 30 человек. Примерным исключением являются контрольно-счетные палаты Москвы 181, Тюменской области 60, Челябинской области 55 человек и некоторых других.
Всего контрольно-счетные органы насчитывают 1 751 сотрудника. Все познается в сравнении. Если суммировать число сотрудников, наделенных функцией контроля за финансами, то контрольно счетные органы, созданные законодательными (представительными) органами власти Российской Федерации, по своей численности будут во много крат меньше, чем совокупная армия финансовых контролеров, находящихся в ведении исполнитель ной власти. А ведь известно, что независимый внешний контроль гораздо эффективнее внутреннего.
Затягивается обсуждение и принятие проекта Федерального закона «Об основах организации и деятельности контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации», который должен обеспечить единство принципов организации и деятельности контрольных органов законодательной власти.
Еще в 2000 г. Президентом РФ было дано поручение Правительству РФ разработать проект Единой концепции государственного финансового контроля в Российской Федерации. К сожалению, приходится констатировать, что до сих пор этот документ находится в стадии согласования, поскольку со многими его положениями нам просто трудно согласиться. Так, очередной вариант Единой концепции, не давно представленный нам на согласование, опять рассматривает отношения в области финансового контроля исключительно на федеральном уровне. Хотя существуют самые жгучие проблемы в области финансового контроля и для субъектов РФ и эти проблемы могут быть решены только на федеральном уровне. Это прежде всего контроль за прохождением финансовых средств субъектов РФ в банковской системе, отношения контрольных органов с правоохранительными органами и многие другие проблемы.
Принятие вышеуказанных основополагающих нормативных правовых документов содействовало бы укреплению органов государственного финансового контроля в регионах и в стране в целом, помогло бы устранить имеющиеся коллизии регионального и федерального законодательства и подтвердить реальные полномочия региональных контрольных органов, обеспечить гарантии правового статуса их работников, физическую и социальную защиту последних. Кроме того, отсутствие законодательно закрепленных общих принципов функционирования контрольно-счетных органов субъектов Федерации, их взаимоотношений с федеральными и другими местными финансовыми, контрольно-ревизионными, надзорными, налоговыми и правоохранительными органами, а также различия в структуре региональных контрольно-счетных органов, принципах их организации и деятельности, функциях, задачах и полномочиях серьезно затрудняют выработку единообразных методик проведения контрольных мероприятий.
На наличие этих проблем Ассоциация контрольно-счетных органов РФ (далее Ассоциации) не первый год обращает внимание законодателей. Однако, как говориться, «воз и ныне там».
Учитывая такое положение дел, Ассоциация не стала ждать, образно говоря, у моря погоды, а решила сделать все зависящее от нее, чтобы ускорить процесс формирования нормативной правовой базы, регламентирующей деятельность контрольно-счетных органов. В дополнение (развитие) Декларации принципов деятельности контрольно-счетных органов РФ рабочей группой научно-методического совета Ассоциации подготовлен проект модельного закона «О Контрольно счетной палате субъекта Российской Федерации», который всесторонне обсуждался на VI Конференции Ассоциации, состоявшейся 12-13 февраля 2004 г.
Во многих докладах выступающих на конференции прозвучало, что эффективность внешнего государственного финансового контроля в значительной степени зависит от правового обеспечения деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ. Однако принятые субъектами законы о контрольно счетных органах неоднозначны, отражают различные подходы к формированию и деятельности счетных палат. Разработанный в рамках Ассоциации проект модельного закона аккумулирует опыт деятельности контрольно-счетных органов всех уровней бюджетной системы. В нем учтены предложения, которые неоднократно высказывались председателями конт рольно-счетных органов субъектов РФ на различных форумах проводимых Ассоциацией.
К сожалению, практика модельного законодательства в нашей стране еще не нашла широкого применения. Модельные акты, как правило, разрабатываются международными организациями, реже государствами, затем предлагаются законодательным органам разных стран в качестве образца, на основе которого может быть принят тот или иной правовой документ. При этом, однако, в большинстве случаев никто не связан a priori обязательством использовать эту модель. Исключение составляют лишь случаи, когда принятие внутригосударственного правового акта на основе модели составляет уставную обязанность государства, являющегося членом международного интеграционного объединения (международной организации).
Чаще всего в межгосударственном сотрудничестве используются модельные законы (model law). В отечественной международно-правовой литературе для их обозначения существуют термины «модельный», («примерный» или «типовой») закон, «рекомендательный» («типовой», «модельный») законодательный акт.
Создание модельного закона предполагает не определение общих контуров будущих нормативных актов, а разработку полноценного, сбалансированного документа с четкой формулировкой его будущих статей. При подготовке разработчики модельного закона могут в ряде случаев предусмотреть альтернативные варианты отдельных его положений (когда предлагается выбрать один, более устраивающий вариант). Однако модельный закон строится как самостоятельный и завершенный акт, который без какой-либо до работки может быть включен в правовую систему.
Обычно, когда речь идет о модельных актах, подразумеваются в первую очередь типовые законы. Использование модельного закона дает возможность выработать нормы качественно новые, более совершенные, учитывающие специфику современных отношений.
Процесс создания модельных законов, процедура принятия и изменения созданных на их основе норм права намного проще и требует меньших затрат времени и сил, что делает модельный закон инструментом более гибким и легким для создания единообразных норм.
Особого рассмотрения заслуживает статус самого модельного акта, на основе которого принимаются единообразные внутри государственные документы. Сама модель нормативным актом не является, а представляет собой лишь образец, на основе которого принимаются документы, выступающие в качестве актов права. Однако подобный подход в известной степени упрощает ситуацию. Модель действительно не является актом права, но ее роль неправомерно сводить лишь к функции образца. Например, если какой либо субъект, принимая свой закон, указывает в его тексте, что он разработан на основе соответствующего модельного акта, то при толковании такого закона, наряду с другими обстоятельствами, должны приниматься во внимание положения первоосновы.
Рассматривая гармонизацию национального законодательства на основе модельных законов, нельзя не упомянуть о том, что модельные образцы используются подчас для сближения внутригосударственного законодательства в федеративных государствах или государствах, в которых обособленные территориальные единицы имеют право принимать самостоятельные нормативные акты по определенным вопросам. Однако они не должны противоречить действующим в данном государстве нормативным предписаниям, должны сопрягаться с ними. Поэтому во многих случаях использование модельного закона может потребовать трансформации действующего законодательства.
При составлении текста модельного закона разработчикам приходится решать весьма непростую задачу. С одной стороны, предпочтительнее, чтобы сфера регулирования модельного закона была максимально узкой, а сам текст закона предельно лаконичен, что сужает пространство для пересечения модельного закона с другими актами национального законодательства.
Вне всякого сомнения, самой серьезной проблемой применительно к модельным актам является проблема их единообразного толкования.
Что касается реализации модельных законов, то она, естественно, возможна, только на добровольных началах. Никаких специальных мер, принуждающих к реализации модели, ни предлагать, ни вырабатывать не нужно.
Необходимость разработки модельного закона «О контрольно-счетной палате субъекта Российской Федерации» продиктована потребностями практики. Принятие закона позволило бы, во-первых, придти к консенсусу в отношении общих положений и основных принципов организации контрольно-счетных органов субъектов РФ; во-вторых, определить место контрольно-счетных органов в системе государственного финансового контроля; в-третьих, создать условия для повышения эффективности работы контрольно-счетных органов, укрепив их правовое положение и обеспечив социальную защиту работников; в-четвертых, добиться повышения качественного уровня кадрового состава и не допустить узкой корпоративности, отрыва от интересов гражданского общества.
Скорейшее принятие модельного закона будет способствовать созданию единой системы государственного финансового контроля в Российской Федерации.






Ваш отзыв